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ENERGÍA. Por qué los subsidios a los combustibles fósiles son tan difíciles de eliminar

 

Una máquina rocía agua para humedecer el polvo de carbón en una mina a cielo abierto en Rusia. Fuente: Andrey Rudakov / Bloomberg / Getty

Los subsidios a los combustibles fósiles son una de las mayores barreras financieras que obstaculizan el cambio del mundo hacia las fuentes de energía renovables. Cada año, los gobiernos de todo el mundo invierten alrededor de medio billón de dólares en reducir artificialmente el precio de los combustibles fósiles, más del triple de lo que reciben las energías renovables. 

Esto a pesar de las reiteradas promesas de los políticos de poner fin a este tipo de apoyo, incluidas las declaraciones de los grupos de naciones G7 y G20. Es la discrepancia entre la retórica y la realidad lo que está empezando a morder un poco. Estamos descubriendo que es increíblemente desafiante lograrlo.

El cambio es posible. Al menos 53 países reformaron sus subsidios a los combustibles fósiles entre 2015 y 2020, según la Global Subsidies Initiative (GSI), un grupo de investigación en Ginebra, Suiza. Y el presidente de los Estados Unidos, Joe Biden, es el último político de alto perfil en prometer eliminarlos. Pero queda mucho por hacer. “En los próximos años, todos los gobiernos deben eliminar los subsidios a los combustibles fósiles”, dice la Agencia Internacional de Energía (AIE) en un informe de 2021 1 que presenta una hoja de ruta hacia un mundo con cero emisiones netas de carbono.

¿Cómo se subvencionan los combustibles fósiles?

Los subsidios a los combustibles fósiles generalmente adoptan dos formas. Los subsidios a la producción son exenciones fiscales o pagos directos que reducen el costo de producción de carbón, petróleo o gas. Estos son comunes en los países occidentales y a menudo influyen en el bloqueo de infraestructura como oleoductos y campos de gas.

Mientras tanto, los subsidios al consumo reducen los precios del combustible para el usuario final, por ejemplo, al fijar el precio en el surtidor de gasolina de manera que sea menor que la tarifa del mercadoEstos son más comunes en los países de bajos ingresos; en algunos, ayudan a las personas a obtener combustible limpio para cocinar que de otro modo no podrían pagar. En otros, como el Medio Oriente, a veces se considera que los subsidios ayudan a los ciudadanos a beneficiarse de la dotación de recursos naturales de un país.

La AIE y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), un organismo intergubernamental en París, estiman que 52 economías avanzadas y emergentes, que representan alrededor del 90% del suministro mundial de combustibles fósiles, otorgaron subsidios por un valor promedio de 555 mil millones de dólares. cada año de 2017 a 2019. Esto se redujo a $ 345 mil millones en 2020 solo debido a un menor consumo de combustible y a la caída de los precios del combustible durante la pandemia de COVID-19 (consulte 'Subsidios fluctuantes a los combustibles fósiles').

Subvenciones fluctuantes a los combustibles fósiles.  Gráficos que comparan el valor de los subsidios con el precio del petróleo en los últimos 10 años

Fluctuaciones en los subsidios a los combustibles fósiles. Fuente: OCDE-IEA

Pero las organizaciones no están de acuerdo sobre cómo estimar los subsidios. Una complicación es que parte del financiamiento público de los combustibles fósiles (como el de las empresas estatales) combina elementos de subsidio y no subsidio, señala el Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible (IIDS), una organización sin fines de lucro en Winnipeg, Canadá. En un informe publicado el 2 de noviembre pasado , el IIDS incorpora todas estas finanzas públicas en lo que llama "apoyo" a los combustibles fósiles, y estima que solo el grupo de países del G20 dio un promedio de $ 584 mil millones por año entre 2017 y 2019, más que el análisis OCDE-AIE. Los mayores proveedores de apoyo se enumeraron como China, Rusia, Arabia Saudita e India.

Estimaciones diferentes.  Gráficos que muestran cómo las estimaciones de subvenciones pueden diferir enormemente en los informes.

Fuente: Ref. 2

Algunos analistas argumentan que los costes ocultos de los combustibles fósiles, como sus impactos en la contaminación del aire y el calentamiento global, son, en efecto, una especie de subsidio, porque los contaminadores no están pagando por el daño que causan

El mes pasado, el Fondo Monetario Internacional calculó 3 subsidios totales a los combustibles fósiles en 2020 en $ 5,9 billones, o casi el 7% del producto interno bruto (PIB) mundial, en gran parte como resultado de estos costes externos. Pero algunos no están de acuerdo con este enfoque. El daño causado por los combustibles fósiles es masivo, pero yo no lo llamaría un subsidio”, dice Johannes Urpelainen, quien se especializa en política energética en la Escuela de Estudios Internacionales Avanzados Johns Hopkins en Washington DC.

¿Por qué es tan difícil deshacerse de ellos?

Un problema son las definiciones. Los países del G7 y del G20 se han comprometido a eliminar los “subsidios ineficientes a los combustibles fósiles”, aunque no han definido claramente lo que significa esta frase. “Es un compromiso muy vago”, dice Ludovic Subran, economista jefe de la firma multinacional de seguros Allianz, que publicó un informe sobre la eliminación de subsidios en el mes de mayo pasado 4  .

Algunos países no están de acuerdo en que tengan que eliminar ningún subsidio. El gobierno del Reino Unido, por ejemplo, dice que no tiene ninguno, aunque el IISD lo clasifica como uno de los peores países miembros de la OCDE, calculando que donó $ 16 mil millones al año para apoyar los combustibles fósiles en 2017-19, en promedio 2 . En gran parte, esto se debe a que el Reino Unido renuncia a algunos ingresos fiscales por el uso de combustibles fósiles y financia directamente su industria de petróleo y gas(Otros analistas están de acuerdo con el IIDS; un informe de la Comisión Europea de 2019 5 llegó a conclusiones similares).

Cada nación tiene sus propias razones para subsidiar los combustibles fósiles, a menudo entrelazadas con sus políticas industriales. 

Hay tres barreras principales para eliminar los subsidios a la producciónPrimero, las empresas de combustibles fósiles son grupos políticos poderosos. En segundo lugar, existen preocupaciones legítimas sobre la pérdida de puestos de trabajo en comunidades que tienen pocas opciones alternativas de empleo. Y tercero, la gente suele preocuparse de que el aumento de los precios de la energía pueda deprimir el crecimiento económico o desencadenar la inflación.

Una vista aérea del depósito de carbón que sostiene una planta de acero en Nanjing, en el este de China. Fuente: Feature China / Barcroft Media / Getty

Sin embargo, estas barreras son superables, como han demostrado algunos países. El dinero que no se da a las empresas de combustibles fósiles puede redistribuirse para compensar los efectos del aumento de los precios de la energía. Según el GSI, Filipinas, Indonesia, Ghana y Marruecos introdujeron transferencias de efectivo y apoyo social, como fondos para la educación y seguro médico para familias pobres, para compensar la eliminación de los subsidios. Los gobiernos también necesitan un plan para ayudar a los trabajadores de los combustibles fósiles a encontrar un empleo diferente.

Una forma de superar la vacilación política para eliminar los subsidios a la energía es mantener el apoyo, pero simplemente hacer que dependa de un movimiento hacia una energía más verdeLas empresas estatales que apoyan los combustibles fósiles pueden diversificarse en energías renovables. Un buen ejemplo es Ørsted, la empresa estatal danesa que pasó de ser una empresa de combustibles fósiles a uno de los mayores productores de energías renovables del mundo.

En general, se considera que los períodos de precios bajos del petróleo son buenos momentos para eliminar los subsidios al consumo, porque los precios minoristas pueden mantenerse estables. 

Según el IISD, la reforma de los subsidios en India, un importador de petróleo, redujo significativamente su apoyo al petróleo y el gas entre 2014 y 2019, al tiempo que aprovechó los bajos precios del petróleo (consulte go.nature.com/3ae5uff ). (A pesar de esto, el IIDS considera que el apoyo general en India aumenta 2 , debido a las crecientes inversiones de empresas estatales e instituciones financieras públicas).

Una trabajadora en la cuenca carbonífera de Jharia en India, donde se extrae una gran cantidad del carbón del país. Fuente: Jonas Gratzer / LightRocket / Getty

Los bajos precios del petróleo también ayudaron a Arabia Saudita a comenzar a aumentar sus precios domésticos fuertemente subsidiados de los combustibles fósiles y la electricidad, que se encuentran entre los más baratos del mundo. El país ha logrado un "progreso significativo" al aumentar gradualmente los precios del combustible desde 2016. Ha amortiguado un poco los impactos de las subidas de precios al ofrecer transferencias de efectivo a familias de menores ingresos, aunque ahora ha vuelto a limitar los precios del combustible para estimular la economía tras la pandemia de COVID-19.

Es importante que los países tengan cuidado de garantizar que las políticas climáticas no perjudiquen a las comunidades de ingresos más bajos: cuando Ecuador introdujo un rápido aumento del impuesto al combustible en 2019, las protestas generalizadas de los ciudadanos llevaron al gobierno a reintroducir los subsidios. Cuando India redujo sus subsidios para el gas licuado de petróleo (GLP), esperaba que la entrega gratuita de cilindros de GLP a las poblaciones rurales para usar como combustible para cocinar, un plan que había anunciado en respuesta al COVID-19, compensaría los precios más altos. Pero no les dio lo suficiente. Esto significa que, en respuesta, las personas queman madera y otros biocombustibles, lo que en última instancia puede generar mayores emisiones de carbono.

El GSI destaca a Egipto como un ejemplo de cómo eliminar bien los subsidios. En 2013, el país gastó alrededor del 7% de su PIB en subsidios a los combustibles fósiles, más que su gasto en salud y educación combinados, según un informe del Banco Mundial 6 . Pero luego retiró el financiamiento, reduciéndolo al 2,7% en el presupuesto de 2016-17. El gobierno se comunicó con los ciudadanos durante los cambios y utilizó el dinero para apoyar la salud y la educación. Sin embargo, algunos comentaristas dijeron que se brindó un apoyo insuficiente a los hogares pobres.

¿Qué efecto tendría la reducción de los subsidios sobre el cambio climático?

Eliminar los subsidios al consumo en 32 países reduciría sus emisiones de gases de efecto invernadero en un promedio del 6% para 2025, según un informe de julio del IIDS 7 . Esto coincide con un informe de las Naciones Unidas de 2018 8 que sugiere que la eliminación gradual del apoyo a los combustibles fósiles podría reducir las emisiones globales entre un 1% y un 11% de 2020 a 2030, con el mayor efecto en Oriente Medio y el norte de África. Esa reducción podría amplificarse si el dinero que habría subsidiado los combustibles fósiles se utilizara en cambio para apoyar la energía renovable.

Cortes de carbón.  Gráficos que muestran recortes de emisiones proyectados por país.

Reducciones en las emisiones de CO2 al eliminar los subsidios a los combustibles fósiles. Fuente: Ref. 7

Un informe de 2020 de IRENA 9 rastreó unos $ 634 mil millones en subsidios al sector energético en 2020, y encontró que alrededor del 70% se destinó a combustibles fósiles. Solo el 20% se destinó a la generación de energía renovable, el 6% a los biocombustibles y algo más del 3% a la nuclear. Este abrumador desequilibrio de los subsidios entre los combustibles fósiles y la energía limpia es un obstáculo para que logremos los objetivos climáticos de ParísEl saldo de estas cifras varía de un año a otro, porque los subsidios a los combustibles fósiles varían dependiendo en gran medida del precio del petróleo, agrega.

El informe IRENA también trazó un escenario de cómo los subsidios energéticos globales podrían cambiar para 2050 para ayudar a limitar los aumentos de temperatura global por debajo de 2 ° C, en comparación con los niveles preindustriales. Si los subsidios para los combustibles fósiles y la electricidad renovable disminuyen, pasan a la energía renovable en el transporte y los edificios, y a medidas de eficiencia energéticaSin embargo, se retiene algo de apoyo a los combustibles fósiles, casi todo lo cual reforzaría la captura y el almacenamiento de carbono para procesos industriales como la producción de cemento y acero.

Futuro cambiante.  Gráfico que muestra una proyección de los subsidios a la energía.

Cambios estimados de cara a futuro. Fuente: Ref. 9

¿Cuáles son las perspectivas de reforma a corto plazo?

Antes de la cumbre climática COP26 de noviembre en Glasgow, Reino Unido, la presidencia italiana del G20 ha dicho que presionará para lograr más avances en la eliminación gradual de los subsidios a los combustibles fósiles. En enero de este año, Biden emitió una orden ejecutiva en la que pedía a las agencias federales que redujeran los subsidios a los combustibles fósiles bajo su control directo. Sin embargo, se necesitaría la aprobación legislativa del Congreso para poner fin a la mayoría de las exenciones fiscales y los incentivos financieros para la industria del petróleo y el gas de EE.UU.

Mientras tanto, el presidente de Rusia, Vladimir Putin, ha dicho que el país intentará ser neutral en carbono para 2060, pero su economía aún depende mucho de los combustibles fósiles, con planes para desarrollar nuevos campos de petróleo y gas. La retirada de los subsidios se percibiría como un shock que también afectaría a los consumidores.

Algunos defensores del clima también advierten contra los nuevos subsidios a los combustibles fósiles que se están desarrollando en nombre de la reducción de emisionesSe desconfía, por ejemplo, de los subsidios para el hidrógeno "azul", un término utilizado para el proceso en el que el hidrógeno se fabrica a partir de combustibles fósiles y el dióxido de carbono emitido como subproducto se captura y almacena. El presidente de una importante asociación de la industria del hidrógeno del Reino Unido renunció a su cargo en agosto, diciendo que las empresas de combustibles fósiles estaban promoviendo proyectos que "no eran sostenibles" para acceder a miles de millones en subsidios de los contribuyentes.

Al margen de las cumbres del G20 y del G7, grupos de países pequeños han estado trabajando juntos durante mucho tiempo para tratar de construir un consenso sobre la reforma de los subsidios. Una iniciativa sobre comercio y cambio climático lanzada por Costa Rica, Fiji, Islandia, Nueva Zelanda y Noruega en 2019 tiene como objetivo establecer un acuerdo con miembros en el que los países eliminarían gradualmente los subsidios a los combustibles fósiles y eliminarían las barreras al comercio de bienes ambientales y servicios. Estos países no son los mayores proveedores de subsidios, pero esto podría sentar un precedente en el desarrollo de reglas vinculantes para limitar los subsidios a los combustibles fósiles, que de otra manera no existen.

No es suficiente eliminar solo los subsidios: en última instancia, el objetivo debería ser evitar que los gobiernos otorguen licencias a las empresas para extraer combustibles fósiles por completo. Sin embargo, se siente alentada por los debates activos sobre la reforma de los subsidios en países como Canadá, Estados Unidos y Reino Unido. Poner fin a los subsidios es algo que se puede ganar ahora mismo.

Fuentes:

1. International Energy Agency. Net Zero by 2050: A Roadmap for the Global Energy Sector (IEA, 2021).

2. Geddes, A. et al. Doubling Back and Doubling Down: G20 Scorecard on Fossil Fuel Funding (International Institute for Sustainable Development, 2020).

3. Parry, I., Black, S. & Vernon, N. Still Not Getting Energy Prices Right: A Global and Country Update of Fossil Fuel Subsidies. IMF Working Paper WP/21/236 (International Monetary Fund, 2021).

4. Zimmer, M., Kuhanathan, A. & Badre, A. Abolishing Fuel Subsidies in a Green and Just Transition (Allianz, 2021)

5. European Commission. Energy Prices and Costs in Europe (EC, 2109).

6. Energy Sector Management Assistance Program. Energy Subsidy Reform Facility Country Brief: Egypt (World Bank, 2017).

7. Kuehl, J. et al. Cutting Emissions Through Fossil Fuel Subsidy Reform and Taxation (International Institute for Sustainable Development, 2021).

8. UN Environment Programme. Emissions Gap Report 2018 (UN, 2018).

9. Taylor, M. Energy Subsidies: Evolution in the Global Energy Transformation to 2050 (International Renewable Energy Agency, 2020).

10. Nature 598, 403-405 (2021). doi: https://doi.org/10.1038/d41586-021-02847-2

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